Diez años de la ley vasca que estrenó en España la previsión constitucional del derecho a la vivienda

En 1978, la Constitución previó en su artículo 47 que “todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada”. Pero, a pesar de la redacción y de la creencia general, no era un derecho comparable a la libertad de expresión o a la religiosa, o incluso al derecho a la educación. Era un “principio rector”. Es decir, hacen falta leyes que desarrollen su ejercicio. Euskadi fue pionera hace ahora diez años. Su Parlamento aprobó una ley autonómica que recogía expresamente el “derecho subjetivo” de todos quienes cumplieran unos requisitos económicos a acceder a un piso proporcionado por la Administración o, en su defecto, a recibir mensualmente una ayuda económica para entrar al mercado libre. Desde entonces, 20.025 personas han visto reconocido el derecho y en 2.881 casos han podido acceder a una vivienda de alquiler con precios controlados.

Lo llamativo es que aquella ley se hizo en contra del criterio del Gobierno de entonces -el PNV de Iñigo Urkullu gobernaba en solitario y en minoría- y con una propuesta lanzada desde la oposición por el PSE-EE. Salió adelante con una heterogénea mayoría conformada por EH Bildu y UPyD, que ni siquiera tenían relación política entre sí. En 2018, el Tribunal Constitucional cepilló algunos apartados relacionados con las expropiaciones, pero no tocó lo relativo al derecho subjetivo. El aniversario llega con dos propuestas encima de la mesa, ambas urgentes, para retocar la ley y para ajustar por decreto los requisitos para acceder al derecho en un contexto de “emergencia habitacional”. PNV y PSE-EE ahora gobiernan en coalición y van de la mano; EH Bildu avisa de que viene una “contrarreforma”.

El ya retirado Bixen Itxaso, parlamentario socialista, fue el promotor de la ley. El PSE-EE había salido del Gobierno en 2012 tras el breve período de Patxi López y no pudo aprobar una normativa sobre Vivienda siendo consejero Iñaki Arriola. Iñigo Urkullu vivía en aquellos momentos una legislatura precaria con minoría en el Parlamento. En el caso de Vivienda, era una materia que ni siquiera existía como tal en el organigrama y se quedaba en una viceconsejería dentro la cartera de Empleo y Políticas Sociales que empezó dirigiendo Juan María Aburto hasta que abandonó su puesto para ser alcalde de Bilbao, un cargo en el continúa. Urkullu fichó como sustituto al independiente Ángel Toña, más especializado en la parte laboral.

“Estábamos en la oposición, gobernaba el PNV y el grupo parlamentario del PSE-EE se planteó aprovechar el trabajo y presentar la ley desde la oposición”, explica Itxaso al otro lado del teléfono. Aunque Euskadi tenía competencias, “no había conseguido hacer una ley” en lustros. La proposición se registró en 2013 y “desde la toma en consideración se vio claramente que la aritmética era muy justa”. De un lado, el Gobierno contaba con el PP en el bloque del ‘no’ y sumaban 37 escaños. Del otro, el PSE-EE y EH Bildu tenían otros 37. La clave estaba en el parlamentario 75, Gorka Maneiro, único representante de UPyD. “Era la aguja de la balanza”, bromea Itxaso. Pero había un problema: UPyD ni tenía ni quería tener ninguna relación con la izquierda abertzale a cuenta de ETA.

Gorka Maneiro

Cuenta Itxaso que la ponencia legislativa fue lenta. “Duró la friolera de dos años porque hubo tácticas dilatorias de los grupos no favorables”, asegura sobre el supuesto filibusterismo de Norberto Aldaiturriaga del PNV y de Nerea Llanos del PP. También recuerda “esos informes que nadie había pedido” emitidos por todo tipo de ministros del Gobierno de Mariano Rajoy y que llegaban al Parlamento avisando de que aquello que se cocinaba era inconstitucional. En los debates se coló la polémica por la normativa de Andalucía, entonces presidida por la socialista Susana Díaz y que también quería regular las expropiaciones.

Si ahora, en 2025, el asunto de la vivienda parece urgente, entonces también lo era. “San Sebastián ya era carísima, veníamos de la crisis de la burbuja, de los desahucios en masa, … Había una conciencia importante”, contextualiza Itxaso. Añade también que a él le tocó hacer las veces de correveidile o de puente para asegurar la frágil mayoría de su partido con EH Bildu y UPyD. “Maneiro ya avanzó que no iba a ser fácil si teníamos mucha cercanía ideológica con EH Bildu”, apunta. Y, pasado el tiempo, no niega que a veces presentaba a UPyD enmiendas de la coalición abertzale como si fueran socialistas para engrasar su aprobación.

“Nos vimos en la situación de que todo indicaba que íbamos a ser decisivos”, admite Maneiro, también alejado ya de la primera línea desde que dejó el escaño en 2016. UPyD ya no existe y Maneiro no niega que en ella coexistían un alma más progresista y otra más liberal y que su posición pudo no gustar “demasiado” en los sectores más conservadores. Él procedía del PSE-EE y, de hecho, es ahora militante de base de un proyecto llamado Izquierda Española, con el que llegó a ser candidato en las recientes europeas.

“Nosotros no hablábamos en ningún momento con EH Bildu. Todo era a través de Bixen. Teníamos claro que había que conseguir que el derecho subjetivo tuviera cabida, que toda la vivienda pública fuera de alquiler y medidas contra los desahucios de los ciudadanos más vulnerables”, explica. Finalmente, con aportaciones de los tres grupos, a principios de mayo de 2015 se alumbró un texto que luego fue votado por el pleno del Parlamento Vasco en junio de ese año. “La conclusión tiene que ser positiva. Tengo un buen recuerdo. Aunque los problemas siguen existiendo, quiere creer que la ley sirvió para algo”, entiende Maneiro.

“Efecto-llamada mundial”

La oposición del PNV no fue pequeña. El consejero Aburto compareció en la ponencia legislativa para dejar caer que la aprobación de la ley iba a arruinar a la Administración autonómica. Hablaba de 715 millones en diez años. La apuesta luego subió a 864 millones. Y el portavoz de aquel Gobierno, Josu Erkoreka, avisó en una rueda de prensa de que hacer del acceso a la vivienda un derecho iba a generar un “efecto-llamada de proyección mundial”. “No soy capaz de precisar quiénes van a venir, pero si usted reconoce el derecho a la vivienda desde el primer día, algo que no está previsto ni en los países que inventaron el Estado del Bienestar, eso va a generar una vis atractiva que tiene una proyección mundial”, respondió a preguntas de los periodistas.

Ángel Toña, en Ajuria Enea, tomando posesión como consejero delante de Iñigo Urkullu

Aldaiturriaga, el portavoz parlamentario en la materia, agregó: “La ley que se nos propone, señorías, va a superar las propuestas del programa municipal de la anticapitalista Ada Colau para el Ayuntamiento de Barcelona”. Colau, activista antidesahucios, se convirtió en alcaldesa de la capital catalana en aquellas fechas, precisamente. El socialista Itxaso, el día de la aprobación, dijo estar dolido porque creía que el PNV tenía un alma social que había orillado para defender otros intereses.

En los intensos debates parlamentarios, mientras Marian Beitialarrangoitia, de EH Bildu, puso en valor el inicio del camino de reconocer el derecho a la vivienda, el PNV replicó que era innecesario porque en Euskadi ya existía desde 2008 un “derecho subjetivo” a acceder a una renta social para quienes no tienen recursos o tienen nóminas o pensiones bajas y que esa RGI tenía un complemento llamado PCV, precisamente una ayuda de alquiler. Desde la bancada del PP, la oposición era frontal y acabó valiéndose de los servicios jurídicos del Gobierno central para llevar el texto al Constitucional. “Nos vamos a tener que endeudar más, vamos a tener que subir los impuestos o vamos a tener que recortar de otras partidas del Gobierno vasco ¡Eso hay que decirlo!”, se quejó Llanos, la portavoz en la Cámara vasca en aquellas fechas.

Retraso en el desarrollo

La sentencia del Constitucional llegó en 2018. En nada tocó la parte relativa al reconocimiento del derecho a la vivienda. Sí limitó las posibilidades de ejecutar expropiaciones a la banca, por ejemplo. Pero las mantuvo en otros supuestos. “De las 27 cuestiones planteadas en el recurso, en 24 casos nos dan la razón, declarando su constitucionalidad (88%), y en tres cuestiones declaran su inconstitucionalidad y las anulan (11%)”, se leía en 2018 en un informe del área de Vivienda.

Ese derecho a la propiedad, en todo caso, nunca se ha visto afectado porque no consta que se haya activado ninguna expropiación en diez años. De hecho, desde la izquierda, formaciones como EH Bildu o Podemos e IU han cuestionado al PSE-EE, que desde 2016 dirige las políticas de Vivienda en el Gobierno vasco dentro de coaliciones con el PNV, ser lento en la aplicación de la norma.

Por ejemplo, el decreto que regulaba los requisitos completos del derecho a la vivienda no llegó hasta 2023. Hasta entonces, ya se aplicaba, sí, pero el desarrollo reglamentario era necesario para generar una pasarela de todos los perceptores de esas prestaciones asociadas a la RGI, gestionadas por el Servicio Vasco de Empleo y no por el de Vivienda, llamado Etxebide. Ese proceso, de hecho, se está completando aún ahora. Además, apenas el 15% de las peticiones se sustancian en la adjudicación de la vivienda. La prestación sustitutiva está fijada en 300 euros mensuales, como el resto de ayudas de vivienda en Euskadi (AES, Gaztelagun o Emantzipa, por ejemplo). En 2015 eran 250 euros. Sin embargo, cuando en 2008 se ideó la RGI los complementos para el alquiler llegaron a alcanzar los 320. Una socialista, Gemma Zabaleta, introdujo en 2011 recortes en todo el sistema de prestaciones que no se han terminado de recuperar nunca.

La ley de vivienda también creó un canon para penalizar la vivienda vacía e instar a su movilización. Se estableció que si una vivienda está deshabitada durante dos años consecutivos -y siempre que no existan causas justificadas determinadas por la ley-, al no cumplir la función social, los ayuntamientos pueden iniciar la declaración de vivienda deshabitada. Así, los propietarios que mantengan sus casas vacías sin justificación tendrán que pagar un canon de 10 euros por metro cuadrado al año, con un incremento del 10% ejercicio tras ejercicio. Si la situación se enquista, la Administración podría llegar a ejecutar una expropiación. Sin embargo, hasta enero de 2025 ningún municipio lo ha activado. El primero fue Azpeitia, de EH Bildu. Muchos municipios han preferido optar por otras fórmulas como el recargo del IBI.

Aburto, Toña y Arriola

Cuando entró en vigor la ley, Aburto ya había dejado el Gobierno y el consejero era Toña. Aunque independiente, se ciñó al argumentario del PNV. De hecho, en el debate final lo sentaron en el escaño al lado de Urkullu. Ahora ya no guarda ninguna relación con el partido. De hecho, en las últimas elecciones ha pedido el voto para EH Bildu. En una reciente tertulia en Radio Popular sobre vivienda ha mostrado unas posiciones que dan a entender que en 2015 estaba más cercano a las posiciones de la izquierda que a las de su Gobierno. Toña, de 73 años, opina que no se puede aceptar que “la economía de mercado” controle “un bien tan fundamental” y que sea “objeto de especulación”. Aboga por una “intervención directa sobre el mercado”, es decir, que la Administración ponga los precios para garantizar el derecho efectivo a la vivienda.

Marian Beitilarrangoitia, de EH Bildu

En 2016 hubo elecciones autonómicas. El PSE-EE sacó de las listas Itxaso -“pasé a mejor vida y nunca me dijeron por qué”- y cerró un acuerdo de coalición con Urkullu. Los socialistas pasaron a controlar la cartera de Vivienda y de nuevo situaron a Iñaki Arriola como consejero, aunque simultaneándolo con Medio Ambiente. En 2020, Arriola repitió aunque compaginando Vivienda y Transportes.

En 2023 se produjo otro gran enfrentamente entre el PNV y el PSE-EE a cuenta de este asunto. Ese año se aprobó la ley estatal de Vivienda, también apoyada por EH Bildu y con el PNV frontalmente en contra, como en Euskadi en 2015. La parte nacionalista del Gobierno vasco acordó recurrir al Constitucional la normativa del Ejecutivo de Pedro Sánchez contra el criterio del consejero del ramo, socialista. En 2024, ya con Imanol Pradales como lehendakari, la renegociación del reparto de áreas entre PNV y PSE-EE no movió Vivienda. Eso sí, ahora es un departamento propio y exclusivo. El nuevo consejero es Denis Itxaso, hermano menor de Bixen.

Los hermanos Itxaso

El Itxaso más joven prepara un acto de aniversario para poner en valor los diez años de la creación del derecho a la vivienda. Sin embargo, ha anunciado ya una reforma legal urgente que retocará la normativa de 2015 -al igual que la ley del Suelo- y está preparando otros cambios por decreto que afectarán a la regulación del derecho subjetivo. Según el borrador al que ha tenido acceso este periódico, se plantea modificar al alza los ingresos máximos para el reconocimiento del derecho subjetivo a la vivienda. Quedarían en 20.000 euros para familias de tres o más miembros, 18.000 para parejas y 14.000 para personas solas. Se trata de cantidades “ponderadas”, es decir, no se corresponden con los ingresos reales en euros. El Gobierno ofrece una calculadora para lograr esa cantidad. Ahora son 19.000, 17.000 y 13.000, respectivamente.

Jonatan Moreno es el actual portavoz del PNV en materia de Vivienda. Señala que si se plantea una reforma de la ley de 2015 es porque “de manera implícita” hubo cosas que no se hicieron bien. “El tiempo nos ha dado la razón”, agrega. “La ley tenía objetivos loables, pero no ha conseguido aquello que perseguía. Hay más demandantes que nunca en Etxebide, el precio está más alto que nunca y hay más exclusión residencial que nunca. Quizás no es culpa de la ley, pero es evidente que la ley no lo ha corregido. No diré que es un fracaso, pero sí que hay objetivos incumplidos”, señala.

Al PNV le preocupa especialmente la escasez de oferta. “Tiene que haber más vivienda libre para que bajen los precios. Queremos que la gente joven, como nos dicen las encuestas, tenga la oportunidad de comprar. No les podemos abocar a una lista interminable de Etxebide y al alquiler. Y se ha expulsado a la clase media del mercado”, apunta. A su juicio, se construye poca vivienda libre y a precios muy altos porque “cada una tiene que costear tres VPO”.

Precisamente, uno de los ejes de la reforma legal es bajar el porcentaje de vivienda protegida en relación con las libres. Del 75% al 60%. “Y no es para dar más negocio a los promotores”, arguye Moreno. El consejero Itxaso también suele repetir que es mejor un porcentaje bajo de más promociones que un porcentaje altísimo en pocas o ninguna. EH Bildu, por el contrario, es la fuerza política más crítica contra lo que llama “contrarreforma”, en palabras de Nerea Kortajarena y de Xabier Astigarraga. También ha denunciado que la reciente reforma fiscal pactada por PNV, PSE-EE y Podemos en Álava, Bizkaia y Gipuzkoa se limite a abordar el problema de la vivienda con una catálogo de deducciones.

Denis Itxaso, consejero de Vivienda

El diputado de EH Bildu Oskar Matute también afeó a Aitor Esteban en el Congreso que, en varios debates, haya hecho suya la ley vasca de Vivienda que nunca apoyaron. “Las leyes del Parlamento Vasco son nuestras aunque no las hayamos aprobado. No podemos jugar a no legitimar lo que no nos gusta. Ante una ley estatal, defenderemos siempre la nuestra”, responde Moreno.

Las fuentes consultadas señalan que la reforma de la ley de vivienda llegará antes del verano al Parlamento para que esté aprobada en otoño. En un inicio se barruntaba tenerla antes de Semana Santa, pero se sigue perfilando la redacción de la propuesta. PNV y PSE-EE están consensuando todos los términos. “Euskadi ha hecho muchas cosas bien en materia de vivienda, pero la situación actual obliga a dar nuevos pasos y hacerlo con celeridad. Sólo pido altura de miras, profundidad de análisis y empatía con esas clases que sufren en sus carnes la tempestad habitacional”, justificó Itxaso en la presentación de la modificación de la ley de 2015.